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         绩效管理  
美国的绩效预算改革及特点

作者:    时间:2017-07-23 10:41

  二战以后,美国一直在探索把资源分配与绩效挂钩,以提高资金使用效益。早在1947年,美国就成立了胡佛委员会,为瘦身战时政府规模、削减政府债务提供决策咨询。胡佛委员会曾明确提出,要把预算决策的重心从投入控制转向测量政府活动的工作量和效率。受此推动,美国国会于1950年通过了《预算与会计程序法案》,明确要求政府提供包含工作量和单位成本在内的预算绩效信息。这也被看作是绩效预算的最早开端。
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  上世纪60年代,美国国防部用于项目管理规划与预算管理方法经扩充后,被广泛引入到其他政府部门。规划与预算管理方法的引入,使得在不同政策选择间进行比较成为可能,而其跨年度的长期规划方法也使项目产出能够与政府的长期目标相联接。到了卡特政府时期,美国又引入了零基预算,试图在比较不同候选方案支出成本的基础上动态调整项目实现过程,以提高财政资金的使用效益。但总体上,政府提高财政绩效管理的上述努力,并没有达到预期效果。
  新绩效预算运动的发端始于上世纪90年代初的《政府绩效与结果法案》。出现上述局面,根本原因是财政管理与行政运行密不可分。在传统的政府运作模式下,提高财政资金绩效的努力,只能在加强管理和成本控制的思路里打转转。直到上世纪90年代兴起公共管理革命,强调要按照注重结果、以顾客为中心、向雇员授权等原则来改革政府,才为绩效预算改革提供了广阔的发展空间。
  主要改革内容
  实施绩效评估,获取绩效信息;运用绩效信息,改进预算决策;项目管理公开绩效信息,提高财政透明度;此三项是改革的主要内容。
  1993年,美国国会通过了《政府绩效与结果法案》,明确要求美国政府发布其战略规划、政策举措并报告实施结果。法案还要求联邦政府机构与利益相关方(包括国会)就机构使命、长期战略目标、实现目标的战略等开展沟通和咨询,并通过发布年度业绩报告来表明其如何实现年度目标。为了推动《政府绩效与结果法案》的实施,克林顿总统发布了《总统管理议程》和预算与绩效一体化倡议。倡议为政府管理设定了两个目标:(1)提高项目绩效。每个政府机构都要识别其项目管理中的弱点和不足,并采取清晰的、进取性的措施来改进工作;(2)对成功的项目给予更多资金支持。预算拨款要对项目绩效给予更大关注,并对高回报项目给予更多资金支持,由此启动了美国新绩效预算改革的进程。改革内容主要包括如下方面:
  ——实施绩效评估,获取绩效信息
  1.借助项目评价评级工具(PART)开展全面的绩效评估
  为了推动各部门的绩效评估工作,美国总统预算与管理办公室开发了项目评级评价工具(Program Assessment Rating Tool,PART),项目评级评价工具一般由25个问题组成,主要涵盖如下四方面内容:项目设计方面,主要考察项目目标是否清晰合理;战略规划方面,主要考察各部门是否为项目确立了有效的目标(年度目标和长期目标);项目管理方面,主要考察项目的财务管理、改进项目管理的举措等;绩效报告方面,主要考察是否准确、一致地报告了项目实施结果。对上述25个问题的回答,被转化为标准评分(分值从0分—100分),然后按照一定权重被合成为总得分。根据总得分的高低,项目被归为有效、基本有效、充足、无效等绩效类别。
  2.借助计分卡评级,强化部门支出管理责任
  为了系统评估各部门实施绩效管理的状况,总统预算与管理办公室还开发出了一套计分卡评级工具。根据总统管理议程的要求,各部门每季度要接受两次评级:一是对其各个项目实现整体目标的状况进行评级,二是对各支出部门达到预算与绩效一体化倡议要求的进展情况进行评估。评估结果均采用绿色、黄色、红色来展示(俗称“红绿灯”评估体系)。“绿色”表示达到了规定的目标,取得了满意进展;“红色”表示没有达到上述目标,结果不令人满意;“黄色”则表示仅实现了部分目标,今后需要改进、努力。“红绿灯”评估体系直观地展示了各部门加强项目绩效管理的进展情况,是美国政府推动预算绩效改革的重要工具。
  ——运用绩效信息,改进预算决策和项目管理
  PART极大地推动了项目绩效评价工作。随着PART得到日益广泛的运用,财政部门与各支出部门围绕项目绩效管理的交流也越来越充分。绩效管理已逐步渗透到预算过程的各个环节当中,成为保障公共资金高效使用的重要制度依托。
  从字面理解,绩效预算意味着把项目绩效与预算分配直接挂钩。但从实际情况看,导致项目绩效评级较差的原因很多:有外部因素影响的原因,有管理不到位的原因,也有资金投入不足的原因。特别是资金投入不足的情况,其解决办法是增加资金投入,而不是削减预算拨款。所以,在美国,项目绩效评级结果与预算分配调整之间的关联是复杂的,而不是直截了当的、机制化的。即便如此,2006财政年度的总统预算案已清楚地表明:“连续数年不能证明其价值的项目,很可能面临其资金被调整到更具绩效的项目上的命运”。
  需要进一步指出的是,PART是依据《政府绩效与结果法案》而开发出来的。PART不仅是预算绩效评估工具,更是推进建设“结果导向型”政府的工具。据统计,在2002年—2004年间,PART的改进建议中有80%与改善部门绩效评估、提升项目设计和项目管理有关;要求调整预算分配的建议所占的比重,则从20%下降到12%。这也反映了PART评估注重加强项目管理而不是重新分配公共资金的初衷。
  总统预算与管理办公室也曾就依托PART改进资金分配问题与国会开展交流,但并没有达到预期的目的。部分议员对PART的客观公正性表示怀疑;部分议员则抱怨其信息量太小,难以做出独立的判断。PART在议会的遭遇,反映了议会与政府、政治家与技术官僚之间围绕预算管理权而展开的争夺。
  ——公开绩效信息,提高财政透明度
  政府开通了Expectmore.gov网站,向美国公众提供项目绩效信息。网站涵盖了所有受到PART评估的项目的评估摘要。评估摘要所包含的内容主要有:项目目的、总体评级、绩效重点和未来改进措施等。借助网站提供网络链接,有兴趣的美国公民还可以获得项目评估的详细内容,具体如PART各项问题的答案、绩效改善行动的后续信息更新等。
  Expectmore.gov网站的开通,在以下几方面发挥了显着作用:提升了公众对绩效及结果的关注度;使公众得以更加深入细致地监督各政府部门;增加了各部门改进项目管理措施的透明度;引导各政府部门更加清晰地表述项目目标和成果。
  改革的主要特点
  与公共管理革命紧密相连;针对不同层次绩效评估的需要,开发各具特色的标准化操作工具;注重财政信息公开,强化部门支出责任;这是改革的主要特点。
  美国绩效预算改革具有如下三个显着特点:
  ——与公共管理革命紧密相连,属于政府提高效能努力的一部分
  上世纪90年代初,由于电子计算机、互联网技术飞速发展,也由于私营部门管理创新带来启发,一场公共管理革命在美国已蓄势待发。克林顿政府上台之后,即成立了由副总统戈尔挂帅的“国家绩效评审委员会”,委员会最终报告(即《戈尔报告》)明确提出:要按照由注重过程向注重结果、把顾客放在首位、向雇员授权以及少花钱多办事的原则来改革政府。报告提出的多项改进建议,都与改善政府财政管理有关。不仅如此,就是启动新绩效预算改革的《政府绩效与结果法案》,也是由克林顿政府推动的。可以说,新绩效预算从公共资金运行的角度贯彻了“以成果为导向,以业绩为基础,以顾客为中心”的新型行政文化。
  ——针对不同层次绩效评估的需要,开发各具特色的标准化操作工具,极大地降低了绩效预算的实施成本
  绩效预算改革的关键,是绩效评估和有效运用绩效信息。但绩效评估工作量大,任务重,各政府部门能力和资源又明显不足。为了克服上述矛盾,总统预算与管理办公室先后开发出项目评价评级工具(PART)和计分卡系统。项目评价评级工具适用于部门内部的项目绩效评估,计分卡系统则评价不同部门实施绩效管理的努力程度,具有很强的针对性。PART和积分卡系统的推广,极大地简化了绩效评价工作,推动了绩效预算的普及和运用。
  ——注重财政信息公开,强化部门支出责任
  新绩效预算改革属于分权式改革,在新绩效预算框架下,政府领导层面(政治家)只负责协调各部门的工作目标并确定各部门的资金分配数额,而如何在各项目间分配资金,高效率地实施各个项目,则由各部门自主决定。在此背景下,提高财政透明度、推动财政信息公开,有助于引入外部力量加强对各部门的社会监督,强化部门支出责任,弥补财政分权所带来的管理真空。不仅如此,提高财政透明度还有助于引导利益相关方提前参与项目决策,从而提高政府决策的民主化和科学化水平。